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深圳“原村民”与“一户”的认定标准
2018-06-21 14:48:46   来源:QQ快报   评论:0 点击:

就深圳地区而言,在土地整备与房屋征收中,“原村民”与“非原村民”、“多人一户”与“多人多户”的补偿标准存在很大差距。因此,在深圳土地整备和房屋征收过程中,对“原村民”与“一户”的认定就非常重要。

       随着深圳城市化的推进,土地整备的不断开展,城市房屋拆迁项目日益增多,房屋拆迁带来的利益有目共睹。就深圳地区而言,在土地整备与房屋征收中,“原村民”与“非原村民”、“多人一户”与“多人多户”的补偿标准存在很大差距。因此,在深圳土地整备和房屋征收过程中,对“原村民”与“一户”的认定就非常重要。 

       一、“原村民”与“一户”概念的由来

       1.《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》(深府[1993]283号)初次涉及“一户”的问题。

       该办法第四十八条规定:

       两区农村的非农建设用地范围,由派出机构划定。用地标准为:(一)各行政村的工商用地,按每人100平方米计算;(二)农村居民住宅用地,每户基地投影面积不超过100平方米;(三)农村道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地,按每户200平方米计算。在城市建设规划区范围外的,可按每户300平方米计算。各行政村的户数和常住人口数以一九九三年一月一日公安部门登记为准。

       可见,在1993年特区外统征地过程中划定非农用地时,已经开始涉及对“一户”的认定。

       2.《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》(2001年)首次明确“原村民”与“一户”的概念。

       该办法第二条第二款及第三款规定:

       本规定所称原村民,是指特区内截止1993年1月1日公安机关登记在册并参加本村劳动分红的农村集体经济组织成员。本规定所称一户一栋原则中的一户,是指特区内截止1993年1月1日公安登记在册并参加农村集体经济组织劳动分红的户籍单位。

       此规定首次明确了“原村民”与“一户”的概念,但应予以注意的是,此处规定是针对深圳原特区内而言的,即现在的福田、南山、罗湖及盐田区。

       3.《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》(深府[2004]102号)再次涉及“一户”的问题。

       该办法第十四条规定:

       继受单位和个人非农建设用地按下列标准予以确定:(一)工商用地,按100平方米/人计算;(二)居住用地,按100平方米/户计算,建筑面积不超过480平方米;(三)道路、市政、绿地、文化、体育活动场所等公共设施用地,按200平方米/户计算。非农建设用地的位置、面积及坐标,由国土管理部门确定。本条涉及的户籍户数、人口数以批准两区镇村建制转变之日的户籍数和人口数为准。

       可见,在2004年的城市化“转地”过程中划定非农用地时,也涉及“一户”的认定,但应予以注意的是,“转地”时期(2004年)认定的时间节点与“征地”时期(1993年)认定的时间节点不一致,前者为两区镇村建制转变之日(2004年3月31日),后者为为宝安县撤县设区(宝安、龙岗)之日(1993年1月1日)。

       4.《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》(深府[2006]105号)更全面地明确“原村民”与“一户”的概念。

       该办法第四条第二款规定:

       (二)原村民是指公安机关登记在册(特区内截止1993年1月1日、特区外截止2003年10月29日)并参加本村劳动分红的农村集体经济组织成员;按照每户原村民划定原农村宅基地或者非农建设用地标准的一户,是指原村民的户籍单位。原村民中年满30周岁未婚的(特区内截止1993年1月1日、特区外截止2004年3月31日)可认定为一户。

       此规定与《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》的规定相比,区分特区内与特区外两种情形定义“原村民”与“一户”。 

       在此规定的基础上,各区出台细则对两概念进一步予以明确,如位于原特区外的宝安区的《深圳市宝安区原村民非商品住宅建设实施细则》第八条第二款就明确规定:

       原村民是指截止2003年10月29日公安机关登记在册并参加本村劳动分红的原农村集体经济组织成员;一户一栋原则中的一户,是指原村民的户籍单位,凡于批准两区镇村建制转变之日(2004年3月31日)公安部门已登记在册分户且已婚的原村民家庭、已婚但未到公安部门分户手续的原村民家庭、已离异或年龄已满30周岁的单身原村民,均可认定为一户。

       二、“原村民”与“一户”概念的总结

       综合上述规定,可对“原村民”与“一户”的概念作出如下梳理:

       1.原特区内的,原村民是指截止1993年1月1日公安机关登记在册并参加本村劳动分红的农村集体经济组织成员;一户是指截止1993年1月1日公安机关登记在册并参加农村集体经济组织劳动分红的户籍单位,包括年满30周岁未婚的原村民也可认定为一户。

       2.原特区外的,原村民是指截止2003年10月29日公安机关登记在册并参加本村劳动分红的农村集体经济组织成员;一户是截止2004年3月31日公安部门已登记在册分户且已婚的原村民家庭、已婚但未到公安部门办理分户手续的原村民家庭、已离异或年龄已满30周岁的单身原村民。

       综上,不管是特区内还是特区外的原村民认定标准都规定三个要件:(1)时间要件;(2)登记要件;(3)劳动分红要件。

       对于一户的认定,特区内与原村民认定一样规定了三个相同的要件;特区外则在时间要件、注册要件的基础上进行列举。

       三、关于“原村民”与“一户”认定的时间点说明

       在“原村民”、“一户”认定中,涉及到1993年1月1日、2003年10月29日及2004年3月31日三个时间点,之所以以这三个时间点为截止点,是因为:

       1993年1月1日为宝安县撤县设区(宝安、龙岗)之日;

       2003年10月29日为《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》实施时间节点;

       2004年3月31日为批准宝安、龙岗两区镇村建制转变之日,在该三个节点之后,原村民及户籍注册信息因改制发生改变。 

       四、“原村民”与“一户”实际认定中遇到的问题

       如前所述,“原村民”与“一户”的认定需要符合时间要件,但在实际的征收补偿工作中对于时间要件出现不同的理解:有的认为是一个时间节点性的要求,即被拆迁人户口信息只需满足在上述时间前公安机关登记在册即可;有的认为这是一个连续性的要求,即被拆迁人需要从上述时间点一直到项目被征收前都必须登记在册,才能认定为一户原村民,这种理解下,如果被拆迁人在上述时间后在将户口迁出的,就不再符合原村民的一户的条件。

       在深圳中院(2016)粤03行终24号判决中,法院认为:

       “房屋征收部门在核查红线内户籍情况时,应当对在上述节点前户籍上的家庭成员信息均进行核查统计,在上述时间节点前,户籍在红线内的原村民,均可按照《深圳市原村民非商品住宅建设办法》以及区内的补偿方案认定为原村民,符合户籍条件的可认定其属于“一户”,享受“一户”原村民的补偿标准。”

       即法院更倾向于前一种理解,即被拆迁人户口信息只要在时间节点前公安机关登记在册的,均可认定其“原村民”及“一户”的身份条件,不管此后被拆迁人是否将户口迁出。 

       笔者倾向于认可深圳中院的观点,理由如下:

       第一,从传统的集体土地征收过程中的村集体经济组织成员认定问题来看,通常是将在集体土地征收决定作出时,户籍仍在本村且仍参加本村集体分红的村民认定为该村集体经济组织成员(该认定条件属于最严格的条件,有些村民的户籍虽已调出,但若不能参加其他村集体分红或享受城市社保,仍参加本村集体分红,基于保障此类村民生存权利的目的,也可能将其认定为村集体成员),进而对其进行征地补偿。

       第二,深圳地区的原村民其实就是原来的村集体经济成员,结合上文提及的时间节点来看,原村民也是立足于深圳土地的统征统转历史背景而产生,因此,认定原村民的问题与在传统的集体土地征收过程中认定村集体经济组织成员的问题具有相同性

       既然认定是否属于村集体经济组织成员一般以该成员的户籍在征收集体土地时是否在本村为标准,那么认定是否属于原村民也应该以其户籍在统征集体土地或统转集体土地时是否在本村为标准。

       换言之,即使在征(转)土地发生之后调出原户籍,也不影响其作为原村民的事实。根据上文,1993年1月1日、2003年10月29日及2004年3月31日三个时间点恰是深圳集体土地统征统转或因统征统转而变更户籍的时间点。因此,认定是否属于原村民、一户,应当以上文规定的时间节点为准,不能认为在上述时间节点之后调出户口的,就不是原村民、一户,就不能享受原村民及一户的补偿标准。

       综上,笔者倾向于认同深圳中院的观点。(广东中熙律师事务所)

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