颁发房屋所有权证行为与债权受偿之间是否具有利害关系？

某A与盱眙县自然资源和规划局行政登记二审行政裁定书

  审理法院：江苏省淮安市中级人民法院（原江苏省淮阴市中级人民法院）

  案号：(2021)苏08行终53号   

  案由：行政>行政管理范围☆>其他行政管理☆

  上诉人（一审原告）某A。

  被上诉人（一审被告）盱眙县自然资源和规划局。

  一审第三人江苏三森食品有限公司。

  破产管理人江苏益淮律师事务所。

  上诉人某A诉被上诉人盱眙县自然资源和规划局（以下简称县资规局）、一审第三人江苏三森食品有限公司（以下简称三森公司）房屋所有权登记及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院(2020)苏0812行初224号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2021年1月26日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

  一审法院查明：原告某A为第三人三森公司二期厂房工程的实际施工人。因相关建设工程施工合同纠纷，经民事诉讼，盱眙法院于2016年8月23日作出（2016）苏0830民初4313号民事调解书，主要内容包括：明确了三森公司欠某A的工程款数额为754.310541万元，并约定分期付款的期限、金额，王国银、徐国慧对上述债务承担连带责任，解除对案涉房屋的查封。后该调解书仅得到部分履行。

  2014年1月20日，三森公司申请对上述房屋进行产权登记，并提交了相关证明材料。当时上述房屋尚未建成，更未经过竣工验收。原盱眙县住房和城乡建设局于2014年1月21向第三人核发了X201401955号房屋所有权证。后第三人在房屋上设定了抵押权，并因司法纠纷被多家法院查封。

  2018年2月6日，盱眙法院作出（2018）苏0830破1号民事裁定，裁定受理盱眙诚捷数码科技有限公司对三森公司的破产重整申请，并于当日决定由江苏益淮律师事务所担任破产管理人。原告某A已经向破产管理人申报了债权，并得到确认。

  因部门职能调整，房屋产权登记职能于2016年从住房和城乡建设局调整至国土资源局，后调整至自然资源和规划局。

  一审法院认为，本案的争议焦点是：原告某A是否具有本案行政诉讼原告主体资格。

  根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

  本案中，原盱眙县住房和城乡建设局颁证行为指向的是三森公司，故某A并非涉案行政行为的行政相对人，其不具有以相对人身份进行起诉的原告主体资格。

  而某A与三森公司之间的建设工程施工合同纠纷已经人民法院民事调解书所确认，该工程款债权为一般普通债权，其对案涉房屋并不具有行政机关作出行政行为时应当予以考虑或者保护的权利，故在此情形下，原告与房屋登记部门向第三人颁发房屋产权证的行政行为之间不具有行政法上的利害关系。对其提起的本案行政诉讼应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。

  综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告某A的起诉。

  某A上诉称，涉案房屋没有通过合法验收，不能办理产权证，政府违法，我有权提起诉讼，一审判决适用法律错误，请求撤销一审裁定，继续审理本案。

  县资规局书面辩称：原审裁定适用法律正确，上诉人与房屋登记部门向三森公司颁发房屋产权证的行政行为不具有行政法上的利害关系，不具有提起本案诉讼的适格主体，且案涉房屋已受法院查封所羁束，应当裁定驳回上诉，维持原裁定。

  三森公司口头辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审裁定。

  各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。

  本院认为，本案争议焦点为：某A是否是本案的适格原告，即县资规局的颁证行为与某A的债权受偿之间是否具有利害关系。

  首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，县资规局的颁证行为指向的是三森公司，故某A并非涉案行政行为的行政相对人，其不具有以行政相对人身份进行起诉的原告主体资格。

  其次，某A与涉案行政行为也不具有行政法意义上的利害关系。行政法意义上的利害关系是指行政机关作出的行政行为所带来的利益归属应指向行政相对人或者利害关系人。行政行为是否给利害关系人的实体权益造成影响，其本质是因果关系的判断。该因果关系应以直接因果关系为判断标准，不能无限制地扩展。本案中，涉案颁证行为指向的是三森公司，即所带来的权益是归属于三森公司，而某A与三森公司之间存在建筑工程承包合同关系，二者之间的争议属于民事法律规范调整的债权范畴，县资规局颁证给三森公司的行政行为与某A债权实现之间没有必然的因果关系，即涉案的颁证行为并不必然致使三森公司行使抵押行为进而致使某A利益受损。

  再次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。上述规定中关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。根据2007年的《物权法》第一百八十条第一款第（五）项规定，债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：……（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器。可见，即使县资规局未为三森公司办理权属证书，三森公司也可以依据上述法律，将涉案工程办理抵押。故三森公司将涉案建筑物用于抵押贷款，并将银行贷款款项如何使用，系三森公司自行行使权利的体现，而非县资规局在作出行政行为时所应当考虑或保护的范围，且县资规局颁证行为早于某A对三森公司的债权确定的日期。

  综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人某A的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

  驳回上诉，维持原裁定。

  本裁定为终审裁定。

  二Ｏ二一年二月二十五日