行政机关之间咨询答复属内部行政行为，对外不产生法律效力和不产生实际影响
某A、某B城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)再审审查与审判监督行政裁定书
审理法院：最高人民法院
案号：(2018)最高法行申5860号
案由 ：行政>行政管理范围☆>城乡建设行政管理☆>城市规划管理(规划)☆;行政>行政管理范围☆>城乡建设行政管理☆>其他(城建)☆
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某A。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某B。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某C。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某D。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某E。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某F。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某G。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某H。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）某I。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市人民政府。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市规划局。
法定代表人李继昭。
再审申请人某A、某B、某C、某D、某E、某F、某G、某H、某I（以下简称某A等9人）因诉被申请人广西壮族自治区柳州市规划局（以下简称柳州市规划局）、广西壮族自治区柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）规划行政处罚及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院作出的（2017）桂行终1169号行政判决和（2017）桂行终1170号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对两案进行了合并审查，现已审查终结。
某A等9人申请再审称：（一）柳州市规划局出具的涉案处罚意见不是为答复征询而出具，不属于内部交换意见，已经对外产生法律效力。（二）涉案处罚意见即使是内部行政行为，但根据最高人民法院发布的第五批指导性案例22号之精神，也属于可诉的行政行为。（三）虽然柳州市规划局没有送达法律文书，且柳州市城中区执法局的行政处罚决定也没有直接援引该处罚意见作为行政处罚依据，但是，柳州市规划局的处罚意见是以申请人为行政相对人，申请人有权提起诉讼。（四）申请人起诉时将柳州市规划局和柳州市政府列为共同被告，但一审法院拆分案件进行处理，二审予以认可，均属于适用法律错误。综上，请求撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1169号行政判决和柳州市中级人民法院（2016）桂02行初167号行政判决，撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1170号行政裁定和柳州市中级人民法院（2016）桂02行初167号行政裁定，并撤销柳州市政府柳政复字（2016）13号复议决定。
本院经审查认为，本案的争议焦点是柳州市规划局作出的行政处罚意见书是否对再审申请人某A等9人的权利义务产生实际影响，该处罚意见是否属于行政复议的受案范围。
根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条的规定，行政复议的审查对象是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为。本案中，原审查明，2013年4月10日，柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中区执法局）对练金成（系本案再审申请人某A等8人的父亲、再审申请人某I的配偶，于2016年5月18日去世）涉嫌违法建设进行调查，应城中区执法局的咨询请求，柳州市规划局于2013年6月28日就案涉违法建筑作出行政处罚意见书。2013年7月10日，城中区执法局作出柳城管城中规划类行决字（2013）第162号《行政处罚决定书》（以下简称162号处罚决定），责令练金成自行拆除违法搭建的建（构）筑物。从原审查明的上述事实可知，案涉162号处罚决定系城中区执法局以其自身名义对练金成的房屋作出的违法性认定和拆除决定，而被申请人柳州市规划局根据城中区执法局的咨询请求作出的处罚意见，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，因此，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。
关于再审申请人主张内部行政行为也属于可诉的行政行为的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，城中区执法局依法履行了162号处罚决定的送达程序，直接对当事人的权利义务产生实际影响，与再审申请人引用的第五批指导案例中第22号案例的情形并不相同，该指导案例对本案不具指导性。综上，一审判决驳回某A等9人的诉讼请求，二审判决予以维持正确，本院予以支持。
应当指出的是，一审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，一审法院以“柳州市人民政府认为练金成申请行政复议的事项不属于行政复议的受案范围，驳回了原告的行政复议申请”为由，将本案予以分案处理，并以某A等9人应向基层法院提起诉讼为由，裁定驳回某A等9人对柳州市规划局的起诉，该作法实属不妥，一审法院本应将柳州市规划局列为第三人，一并作出判决。但是，本院前述已经指出，柳州市规划局作出的行政处罚意见属于内部行政行为，不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，因此裁定再审本案对再审申请人不具有实际意义，本院不予再审。
综上，某A等9人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回某A、某B、某C、某D、某E、某F、某G、某H、某I的再审申请。
二〇一八年十二月二十七日
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（三）行政指导行为；
（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
4.中华人民共和国行政复议法
第一条为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。