征收土地公告是否属于行政诉讼受案范围?

四川省高级人民法院

行 政 裁 定 书

  （2019）川行再3号

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：谢中敏。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：谢朝平。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李天龙。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李茂。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵长富。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周玉清。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵群碧。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李青国。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李邦国。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李清华。

  共同推荐的诉讼代表人：谢中敏、谢朝平、李天龙、李茂。

  被申请人（一审被告、二审被上诉人）：阆中市人民政府。

  二审上诉人（一审原告）：李建。

  再审申请人谢中敏、谢朝平、李天龙、李茂、赵长富、周玉清、赵群碧、李青国、李邦国、李清华（以下简称谢中敏、谢朝平等10人）因与被申请人阆中市人民政府（以下简称阆中市政府）、二审上诉人李建土地行政征收一案，不服本院（2015）川行终字第355号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月21日作出（2018）最高法行申4370号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人谢中敏、谢朝平等10人共同委托的诉讼代理人及诉讼代表人谢朝平、李天龙、谢中敏、李茂，被申请人阆中市政府的委托诉讼代理人及二审上诉人李建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

  谢中敏、谢朝平等10人申请再审称，原一、二审裁定认定事实不清，且二审审理程序违法。请求：1.撤销四川省南充市中级人民法院（2015）南行初字第5号行政裁定及四川省高级人民法院（2015）川行终字第355号行政裁定；2.指令四川省南充市中级人民法院审理本案。事实与理由：一、原二审裁定认定事实不清，错误认定被诉征收土地公告行为不属于行政诉讼的受案范围。阆中市政府在未办理征地审批的情况下，违法发布《征收土地公告》征收土地，严重侵害了谢中敏、谢朝平等10人作为土地承包经营权人的合法权益。二、原一审裁定错误认定再审申请人作为土地使用权人对征地行为不具有原告资格，二审裁定未予纠正，明显错误。因为谢中敏、谢朝平等10人持有并向一审法院提供了农村土地承包经营权证、土地使用证等合法证件，作为土地使用权人对征地行为具有原告资格。此外，二审审理超过法定期限，显属程序违法。

  阆中市政府辩称，一、谢中敏、谢朝平、李天龙、李茂、赵长富、周玉清、赵群碧、李青国、李邦国、李清华、李建（以下简称谢中敏、谢朝平等11人）起诉阆中市政府征收公告违法，已超过诉讼时效，应当裁定驳回起诉。二、征收公告发布后实施的相关集体土地征收行为客观存在，因《征收土地公告》的内容系禁止建房、迁移户口等正常管理秩序，不属严格意义的征收公告，且阆中市政府亦系依法征收，签订了征收协议，并对谢中敏、谢朝平等11人及其他被征地农民进行了安置，同时安置补偿标准合法，并未损害谢中敏、谢朝平等11人的合法权益。综上，阆中市政府作为征收主体资格合法，请求维持二审裁定。

  李建述称，阆中市政府的征地行为系未批先征，且对土地补偿费、安置补助费未依法补偿到位，对地上附着物及附属物的补偿远低于四川省人民政府（川府函2012第2号）文件执行标准，其余答辩意见与谢中敏、谢朝平等10人的陈述意见基本一致，请求依法处理。

  谢中敏、谢朝平等11人向一审法院起诉请求：1.撤销阆中市政府2013年6月27日发布的《征收土地公告》；2.本案诉讼费由阆中市政府负担。

  一审法院认为，征地行为是对土地所有权的变更，因此谢中敏、谢朝平等11人作为土地使用权人对征地行为本身的合法性不具有原告资格。一审法院裁定：驳回原告谢中敏、谢朝平等11人的起诉。

  谢中敏、谢朝平等11人不服一审裁定，上诉请求：撤销一审裁定，依法受理本案。

  二审法院认为，阆中市政府发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积等批准事项，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人的权利义务并不产生实际影响。因此，谢中敏、谢朝平等11人针对《征收土地公告》提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

  谢中敏、谢朝平等10人不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院认为，谢中敏、谢朝平等10人作为土地承包经营权人，对涉案土地享有承包经营权，且对该土地上的附着物、青苗等享有所有权，其合法权益受到《征收土地公告》的影响，因此，具有行政诉讼的原告资格。阆中市政府发布的《征收土地公告》没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容，实际上也没有获得上级政府关于征收涉案土地的批复，属于未批先征，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条等相关规定，侵犯了谢中敏、谢朝平等10人的合法权益。谢中敏、谢朝平等10人提起本案诉讼未超过法定起诉期限。最高人民法院裁定：指令四川省高级人民法院再审本案。

  本院再审认为，本案的争议焦点是谢中敏、谢朝平等11人提起诉讼是否符合法定的起诉条件，核心问题有两个：一是谢中敏、谢朝平等11人是否具有原告资格；二是阆中市政府发布的《征收土地公告》是否属于行政诉讼的受案范围。

  一、关于谢中敏、谢朝平等11人是否具有原告资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民均有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，谢中敏、谢朝平等11人作为土地承包经营权人，对涉案土地享有承包经营权，且对该土地上的附着物、青苗等享有所有权，其合法权益受到了《征收土地公告》的影响，具有行政诉讼原告资格。

  二、关于阆中市政府2013年6月27日发布的《征收土地公告》是否属于行政诉讼受案范围的问题。阆中市政府发布的《征收土地公告》没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容，实际上也没有获得上级政府关于征收涉案土地的批复，属于未批先征，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条等相关规定，侵犯了谢中敏、谢朝平等11人的合法权益。因为《征收土地公告》载明“本公告自发布之日起执行”，故自2013年6月27日，谢中敏、谢朝平等11人随时可向人民法院提起行政诉讼。

  另，涉案公告发布时间为2013年6月27日，谢中敏、谢朝平等11人一审起诉时间为2015年3月，涉案公告未载明当事人诉权及起诉期限等内容。当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”故谢中敏、谢朝平等11人提起本案诉讼时未超过法定起诉期限。

  综上，原一、二审分别以谢中敏、谢朝平等11人不具有原告的诉讼主体资格及《征收土地公告》未侵犯谢中敏、谢朝平等11人的合法权益为由，驳回谢中敏、谢朝平等11人的起诉不当。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项规定，裁定如下：

  一、撤销本院（2015）川行终字第355号行政裁定及四川省南充市中级人民法院（2015）南行初字第5号行政裁定；

  二、指令四川省南充市中级人民法院对本案进行审理。   

  二〇一九年五月三十日

  附相关法条：

  《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

  第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定;上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

  人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

  第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理:

  (一)第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉;

  (二)第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理;

  (三)第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。