购房人与竣工备案行为无公法上的利害关系，不具有对备案行为提起行政诉讼的主体资格

李某A、李某B与徐州市铜山区住房和城乡建设局行政撤销一审行政裁定书

  审理法院：徐州铁路运输法院

  案号：(2020)苏8601行初351号   

  案由 ：行政

  原告李某A。

  原告李某B。

  被告徐州市铜山区住房和城乡建设局。

  第三人徐州市自然资源和规划局铜山分局。

  第三人徐州市铜山区建筑安装工程质量监督站。

  第三人徐州市铜山区园林管理所。

  第三人徐州市铜山区市政管理所。

  第三人徐州玺辉置业有限公司。

  原告李某A、李某B因要求撤销被告徐州市铜山区住房和城乡建设局（以下简称铜山住建局）为第三人徐州玺辉置业有限公司（以下简称玺辉置业）建设的2017-8号地块项目一标段颁发的建设工程竣工验收备案表，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月3日立案受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉（参加诉讼）通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

  原告李某A、李某B诉称：2018年11月16日，原告与第三人玺辉置业签订商品房买卖合同，购买玺辉置业建设的坐落于徐州市铜山区××路××号湖悦天境(即涉案项目小区)8栋3单元202室房屋，双方在合同第九条中约定，房屋交付条件第1条为该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件，而建设工程竣工备案文件取得的前提之一为该建设项目通过规划、环保、消防等部门的验收并出具认可文件。2019年11月15日，徐州市自然资源和规划局铜山分局(以下简称资规局铜山分局)为玺辉置业出具认可文件，即换发建设工程规划许可证(正本)，玺辉置业据此于2019年12月2日向铜山住建局提交了建设工程规划许可证(正本)等文件申请验收备案，铜山住建局于当日为玺辉置业颁发了建设工程竣工验收备案表，玺辉置业据此于2019年12月5日通知原告于2019年12月15日办理房屋交付手续。原告等业主接房屋交付通知书后，经现场查看，湖悦天境小区存在部分房屋漏水、渗水；地下车库漏水、渗水、墙体开裂、无排水管道；室内地坪高度低于室外地坪引起雨水倒灌；中心景观区域与规划设计图不符；绿化区草坪及灌木过高遮挡光线并引起雨水倒灌；排水系统不完善；道路、绿化、管网管线等工程尚未完工等问题，不符合验收条件，更不符合房屋交付条件。原告等业主多次将上述等问题向玺辉置业及相关部门反映要求解决，但至今未得到处理。资规局铜山分局为玺辉置业换发建设工程规划许可证(正本)及铜山住建局向玺辉置业颁发建设工程竣工验收备案表没有事实及法律依据，均应当予以撤销。具体理由为，一、资规局铜山分局为玺辉置业换发建设工程规划许可证(正本)的行为没有事实依据，违反法律、法规的规定，该证书应当予以撤销。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收；《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续；《徐州市城乡规划条例》第三十七条规定，建设工程完工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请规划核实…符合规划条件、规划许可内容的，发放规划核实认可文件。根据上述法律、法规规定，建设工程符合规划条件、规划许可内容，方可发放规划核实认可文件。本案中，湖悦天境小区的现场情况，通过对比可见，明显与资规局铜山分局于2017年12月7日在铜山区政府网站公示的该小区的规划设计总平面图不符，主要表现包括但不限于以下两点，标注每栋单元楼的室内地坪高度均比室外高出0.15m，但铜山县方正规划测绘队于2019年11月对该小区规划条件核实测量的情况是多栋单元楼的室内地坪高度低于室外地坪高度；规划设计总平面图中明确标注中心景观区域为水景，而现该位置为草坪。湖悦天境小区存在诸多与规划设计不符的情况下，资规局铜山分局于2019年11月15日为玺辉置业换发建设工程规划许可证(正本)，没有事实依据，缺乏客观真实性，该证书不应作为该小区竣工验收备案的依据，从而被告为该小区颁发建设工程竣工验收备案表主要证据不足，依法应当予以撤销。二、被告为玺辉置业颁发建设工程竣工验收备案表明显不当，依法应当予以撤销。1、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。依据上述规定，被告作为涉案工程的备案机关，在负责建设工程的竣工验收备案管理工作中，不仅负有依法审查备案申请是否符合条件的职责，对于建设单位在竣工验收过程中违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，亦有监督管理的职责。本案中，湖悦天境小区存在部分房屋漏水、渗水；地下车库漏水、渗水、墙体开裂；不符合规划条件；绿化与设计方案不符；排水系统不完善；道路、绿化、管网管线等工程尚未完工等诸多问题，被告仍向玺辉置业颁发了建设工程竣工验收备案表，明显不当。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定，工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告，第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。根据上述规定，本案中，徐州市铜山区建筑安装工程质量监督站(以下简称铜山建筑安装质监站)作为涉案工程的质量监督机构，负责对涉案工程质量进行监督检查，应向铜山住建局提交工程质量监督报告。涉案小区存在部分房屋渗水、漏水，地库大面积渗水、漏水、墙体开裂等重大安全隐患的情形下，铜山建筑安装质监站将其按合格工程验收，显然没有事实依据，违反了法律、法规的规定。也正是由于铜山建筑安装质监站提供不真实的工程质量监督报告，致使被告在为涉案小区办理竣工验收备案时作出了错误的判断。涉案小区地库大面积渗水、漏水，多处墙体开裂，存在塌陷的重大安全隐患，对原告等业主的人身安全构成极大的威胁，涉案小区多名业主多次进行上访，被告亦对小区进行实地察看，根据上述第八条规定，其应撤销为涉案小区颁发的竣工验收备案表，责令停止使用，重新组织竣工验收。请求法院依法判决撤销被告为第三人玺辉置业建设的2017-8号地块项目一标段颁发的建设工程竣工验收备案表；本案诉讼费用由被告承担。

  被告铜山住建局辩称：被告作出的竣工验收备案行为符合法律规定。依据《房屋建筑和基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条、第七条等条款的规定，第三人玺辉置业于2019年12月2日针对2017-8号地块开发项目8#-10#、13#-21#及周边地库工程申请竣工验收备案，并提供了工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、规划正本、环评报告、消防备案、工程质量保修书、住宅质量说明书、住宅使用说明书等材料，被告经审查，认为符合材料要件，予以接收并予以备案，符合法律规定。原告诉状中所称的房屋质量等问题，根据《建设工程质量管理条例》第三条的规定，原告可以针对商品房质量等问题另行主张权利。

  第三人资规局铜山分局述称：一、根据中共徐州市委机构编制委员会办公室《徐编办(2019)63号》文件,原徐州市铜山区规划局已被撤并,成立第三人资规局铜山分局,作为徐州市自然资源和规划局的派出机构,派出机构不具备独立的诉讼主体资格。二、根据行政诉讼法第二十九条规定,公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。而原告诉请撤销的涉案地块竣工验收备案表既不是第三人资规局铜山分局作出的行政行为，也和第三人资规局铜山分局没有利害关系,不应当作为第三人参加诉讼。综上,原告属于滥用诉权行为,其随意将和被诉行政行为没有利害关系的其他机关列为第三人参加诉讼,不仅无故增加其他机关的应诉负担,也浪费司法资源,请求法庭依法查明事实,驳回其对第三人资规局铜山分局的起诉。

  第三人铜山建筑安装质监站、徐州市铜山区园林管理所、徐州市铜山区市政管理所、玺辉置业未向本院陈述意见。

  本院审理查明：第三人玺辉置业为湖悦天境商品房项目的建设单位，原告李某A、李某B系该房地产开发项目相关商品房的期房购买者。

  2019年12月2日，原徐州市铜山区建设局对第三人玺辉置业建设的2017-8号地块开发项目一标段（8#-10#、13#-21#及配套地库）进行竣工验收备案，结论为经查验，符合要求。

  本院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，有权提起行政诉讼的包括行政行为的相对人和利害关系人。首先，案涉工程竣工验收备案行为系被告基于第三人玺辉置业的申请作出，原告李某A、李某B并非该备案行为的行政相对人。其次，行政诉讼法上的利害关系通常限于公法上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接的影响。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，行政主管机关在竣工验收备案中主要是接收和验证竣工验收备案文件是否齐全及签署文件收讫，并不直接参与竣工验收和对工程质量是否合格、配套设施是否到位等进行实质审查，也未对购房人设立权利义务或对购房人的合法权益造成直接影响。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条关于“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”的规定，建设工程质量由建设、设计、施工、工程监理单位承担责任，建设工程竣工验收工作也由建设单位组织实施，备案机关并非工程竣工验收的责任主体。如果经备案的房屋存在质量问题或配套设施不到位等对购房人合法权益造成损害，应由建设单位承担相应责任，而不因备案转由备案行政机关承担。故原告李某A、李某B作为购房人，与案涉竣工备案行为无公法上的利害关系，不具有对该备案行为提起行政诉讼的原告主体资格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下：

  驳回原告李某A、李某B的起诉。

  本案不收取案件受理费。原告李某A、李某B预交的案件受理费50元由本院退还。

  如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。

  二〇二〇年十一月二十日

  附：本裁定适用的相关法律依据

  《中华人民共和国行政诉讼法》

  第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

  (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

  (二)有明确的被告;

  (三)有具体的诉讼请求和事实根据;

  (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

  第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

  （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

  （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

  （三）错列被告且拒绝变更的；

  （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

  （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

  （六）重复起诉的；

  （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

  （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

  （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

  （十）其他不符合法定起诉条件的情形。

  前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

  《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》

  第六条备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。

  工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。